政协十二届全国委员会第三次会议第0005号（农业水利类001号）提案答复摘要
发布时间：2015-07-08作者：中飞咨询来源：农业部农村经济体制与经营管理司点击：
政协十二届全国委员会第三次会议第0005号
（农业水利类001号）提案答复摘要
关于构建农业规模经营条件下耕地保护机制的提案收悉。经商发展改革委和国土资源部，现答复如下。
一、关于禁止流转土地“非农化”，保障粮食安全
2014年，国土资源部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），明确提出农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。2015年5月26日，国土资源部、农业部、中央农办召开了视频会，部署加强耕地保护、改进耕地占补平衡、规范农村土地流转工作，提出了更加严格和具体的要求。2015年，农业部、中央农办、国土资源部和国家工商总局印发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，提出了上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管五项制度，加强对各类经营主体特别是工商资本流转土地的规范管理。发改委进一步落实粮食省长负责制，鼓励地方对粮食生产功能区、新增千亿斤粮食产能田间工程项目区、粮食高产创建项目区开展定期巡查，掌握本地区粮田“非粮化”情况并及时采取相应措施。支持各地根据实际情况依法确定本行政区域内单个经营主体流转耕地的规模上限，可对流转后用于粮食规模生产的适度放宽限制。
下一步，国土资源部将按照党中央、国务院关于坚决守住耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重、全面推进永久基本农田划定的要求，进一步完善省级人民政府耕地保护责任目标考核办法，督促各级政府建立完善耕地保护目标责任制度。同时，结合目前正在开展的永久基本农田划定工作，切实将优质耕地划为永久基本农田，实行严格特殊保护，夯实国家粮食安全基础，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。强化租赁农地的用途管制。采取切实有效的措施防止“非农化”，将鼓励的范围严格限定于直接从事种养业，确保农地农用。对于从事农产品加工流通和社会化服务等项目的，由于已经不属于农业范畴，所使用的土地属建设用地，因此，应严格控制占用耕地，确需占用的，应该依法办理用地审批手续。
二、关于把握好土地经营规模的“度”
近年来，土地规模经营取得积极进展，截至2014年底，全国土地流转面积约4.03亿亩，占家庭承包耕地面积的30.4%，经营面积在50亩以上的规模经营农户超过341.4多万户。通过土地流转，实现了集中连片种植和集约化、规模化经营，节约了生产成本，促进了农业发展和农民增收。同时，实践证明，土地经营规模不是越大越好，应把握好适度原则。对此，2014年中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。江苏省提出重点扶持土地经营规模100亩至300亩的种粮农户。福建省提出支持粮食产能区建设，对产能区内流转100亩以上从事水稻生产的新型农业经营主体，按每亩100元的标准给予一次性补助，对承包耕地30亩以上种粮大户每亩给予30元以上的奖励。
下一步，农业部将指导各地采取切实有效措施促进土地适度规模经营：一是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，允许农民以土地经营权入股发展农业产业化经营等。二是会同相关部门，推动出台专门的财政、金融、税收等扶持政策，引导土地流向家庭农场等新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营。三是推动各地因地制宜，出台与当地经济社会发展水平、生产技术条件和劳动力转移规模相适应的适度规模经营标准。四是加强土地流转服务体系建设。指导各地依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，健全流转市场运行规范，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。
三、关于支持适当改造、扩大耕地面积
从2007年起，中央分成新增建设用地土地有偿使用费（简称新增费），由财政部会同国土资源部主要参照基本农田面积和国家确定的土地整治重点任务等因素分配给各省、自治区、直辖市、计划单列市，并向中西部地区和粮食主产区倾斜，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。国土资源部不再直接安排土地整治（包括土地整理复垦开发）资金和项目。自2012年起，按照“以任务定资金”的原则，国土资源部配合财政部将中央分成新增费作为中央补助资金下达各省（区、市），由省级有关部门结合地方新增费等收入情况，落实到项目，大力推进高标准基本农田建设。2010年以来，发改委结合实施《全国高标准农田建设总体规划》《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》，已累计安排中央投资362亿元建设旱涝保收高标准农田，完善小型农田水利设施，实施土地平整、机耕道、农田林网等工程，为适度规模经营创造了有利条件。
下一步，国土资源部在下达高标准基本农田建设年度计划和分配中央补助资金时，将积极指导地方国土资源部门在安排项目和资金时，研究对新型农业经营主体给予重点支持，通过大力开展农村土地整治，提高粮食生产能力。
四、关于鼓励经营主体向上下游延伸产业链
多年来，农业部会同有关部门采取有效措施，围绕龙头企业的产业整体开发，大力促进农业产业链条延伸，强化产前、产中、产后衔接，密切生产、加工、销售等各环节链接，提高产加销一条龙、贸工农一体化程度，让广大农民分享农业产业链运作带来的效益。农业部把加强原料生产基地建设作为提升农业产业化经营水平的基础支撑来抓。2006年，农业部会同全国农业产业化联席会议成员单位联合下发了《关于加快发展农业产业化经营的意见》（农发〔2006〕6号），明确要求各地结合优势农产品产业带建设和龙头企业加工需要，建设专业化、规模化、优质化、标准化的农产品生产基地。2010、2011和2013年中央一号文件都提出增加扶持农业产业化资金，支持龙头企业建设原料基地的要求。按照中央要求，近几年，农业部每年安排近2000万元资金，采取补贴方式支持龙头企业建设高标准原料生产基地。各省（区、市）也安排相应资金多种形式支持龙头企业强化原料生产基地建设。2008年以来，商务部会同农业部开展“农超对接”试点，引导大型连锁超市与农民专业合作社、农业产业化龙头企业等直接对接，建立长期、稳定的购销关系，积极支持试点企业发挥规模优势，建设配送中心、冷链物流等农产品流通基础设施，提高企业农产品贮藏、加工、运输和配送能力。在推进农业产业化发展过程中，农业部高度重视创新和完善组织带动模式和利益联结机制，引导龙头企业密切与农户的利益关系，积极推行“公司+农户”“公司+基地+农户”“公司+中介服务组织+农户”等多种利益联结形式，不断提高农民组织化程度。此外，农业部积极参与国务院办公厅、中央网信办、发展改革委、商务部等部门牵头的政策文件制定工作，与发展改革委等15个部门联合印发了《关于进一步促进电子商务健康快速发展有关工作的通知》，多次与阿里、京东、中国农业银行、中国邮政总公司等企业进行探讨交流，并已在信息进村入户试点工作中取得了一定的合作成效。
下一步，农业部将重点抓好四个方面的工作，鼓励经营主体延伸产业链。一是创新发展理念，把产业链、价值链、供应链等现代管理理念和商业模式引入农业，推动农业生产由以产品为中心转变为以市场为导向、以消费者为中心。二是创新管理机制，按照市场主体、政府引导的原则，充分发挥电商企业的作用，扶持新型农业经营主体对接电商平台。三是创新流通方式，减少流通环节、降低流通成本，把农产品、农业生产资料等农业电子商务发展成为一种新的流通模式。四是创新发展环境，加强政策创设、规划制定，健全法规、标准和监测统计体系，强化市场监管和诚信体系建设，支持经营主体向上下游延伸产业链。
五、关于谨防粗放式和掠夺式生产
中央高度重视耕地可持续发展。农业部、中央农办、国土资源部和国家工商总局印发的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》明确提出，工商资本租赁农地要确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境；引导工商资本增强社会责任，鼓励开展农业环境治理和生态修复，在生产发展中切实保护耕地等农业资源，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。为做好土地利用管理工作，发改委密切配合国家各项调控政策，不断推进国土科学规划和有效整治。继续实行土地利用计划差别化管理，按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，提高土地利用年度计划编制的科学性。加强计划执行情况的监督与检查，提高土地利用年度计划管理的规范性，确保落实最严格耕地保护制度、节约用地制度和土地管理制度。
下一步，农业部将会同有关部门，鼓励工商资本投资开展土地整治和高标准农田建设、农业环境治理和生态修复等，定期进行监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，会同有关部门及时查处纠正违法违规行为。
六、关于对土壤进行约束性修复
我国《农业法》《土地管理法》《基本农田保护条例》《环境保护法》《农业技术推广法》等法律法规对耕地质量保护做出了一定规定，但相关规定都比较原则，表述过于分散笼统，执法权不够清晰，操作性还不强，已成为当前深入推进耕地质量保护工作的瓶颈，亟待解决。近年来，农业部以耕地质量建设与管理专家指导组为依托，积极开展耕地质量管理立法专题研究，加强耕地质量保护和建设，实现质量和产能双提升。一是广泛开展耕地质量保护立法调研。先后参与了《农村土地承包法》起草、《土地管理法》和《基本农田保护条例》修订，开展了《耕地保养管理办法》和《耕地质量验收办法》等立法调研工作，多次组织开展耕地质量建设与管理、农村土地承包经营权流转等专题研究。二是推动地方性耕地质量法规颁布实施。目前，各地立法工作已有进展，湖南、吉林、江苏、湖北等4省人大出台了耕地质量管理条例，黑龙江、内蒙古、天津、辽宁、甘肃、浙江、河南等7省（市）政府出台了耕地质量管理办法或耕地保养办法。三是完善耕地质量标准体系。全国第二次土壤普查以来，我国已经形成了一整套土壤调查技术方案，统一了土壤分类系统，并颁布了《中国土壤分类与代码》国家标准。2006年起，又先后颁布实施《耕地质量监测技术规程》《耕地地力调查与质量评价》等基础性标准和《土壤检测》系列标准25个，初步建成耕地质量管理标准体系，为耕地质量建设与管理工作的全面开展提供了技术保障。四是严格按照《补充耕地质量验收评定工作规范》和《补充耕地质量评定技术规范》要求，组织开展补充耕地质量验收评定工作。
下一步，农业部将继续抓紧研究制定耕地质量保护法律法规，完善耕地质量保护相关制度，加快建设高标准农田，组织实施好耕地质量保护与提升行动，重点推进东北黑土地保护和重金属污染耕地治理，控制耕地酸化、盐渍化，大力推广秸秆还田、增施有机肥、种植绿肥、深松整地等技术措施，持续提升土壤肥力。
感谢贵党派对“三农”工作的关心和重视，希望今后继续对我部工作给予支持。
农业部
2015年7月3日