关于政协十二届全国委员会第三次会议第3380号(农业水利类283号)提案答复的函
发布时间:2015-08-24作者:中飞咨询来源:农业部农村经济体制与经营管理司点击:
您提出的关于我国深化农村土地承包经营权确权工作对策的提案收悉。经商全国人大常委会办公厅、人民银行,现答复如下。
一、关于确权登记基本模式,规范证书管理
2015年中央1号文件提出“土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地,在尊重农民意愿的前提下,也可以确权确股不确地。”2015年农业部等六部门印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(以下简称《意见》)明确要求,土地承包经营权确权,要坚持确权确地为主,总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围,坚持农地农用。实行确权确股不确地的条件和程序,应当由省级人民政府有关部门作出规定。我部今年将确权确股不确地作为重点研究课题,在广泛总结试点经验的基础上,对如何掌握确权确股不确地的范围、程序等问题加强对地方的工作指导。
《农村土地承包法》和《物权法》明确规定,县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证,但对于是否颁发经营权证没有明确要求。针对承包地确权登记颁证工作中凸显出来的诸如权属纠纷和“多地”问题,我部组织人员进行了认真梳理和研究,并在听取各省市意见基础上,在《意见》中提出了原则性处理意见。下一步,我部将按照中央要求,会同有关部门认真总结试点经验,抓紧修改完善《农村土地承包经营权证管理办法》,确保确权登记颁证工作积极稳妥推进。
二、关于密切部门合作,提升化解矛盾能力
承包地确权登记颁证工作,涉及农业、财政、国土、法制、档案等多部门,需要各部门按照职责分工,各司其责,密切配合。在国家层面,六部门下发的《意见》,对各有关部门的任务分工提出了明确要求,建立了信息通报制度和工作协调机制,有效推进了工作开展。地方层面,河南、湖南、新疆、甘肃等省区分别组建了确权登记颁证工作领导小组。宁夏自治区确权办公室组建了由农牧、国土、财政、档案、保密、测绘等部门组成的专家指导组,对农村土地承包经营权确权登记工作质量、进度、经费落实等进行监督和指导。
下一步,我部将会同其他成员单位组成联合督导组,重点对12个整省推进试点省份进行督导,研究解决承包地确权登记颁证工作遇到的各种问题。同时,进一步强化属地管理,充分发挥县乡两级政府组织实施责任,充分依靠并发挥村组干群力量,动员和组织广大农民群众积极参与到确权登记颁证工作中,建立健全各级党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的高效工作机制,为确权登记颁证工作提供强有力的组织保证。
三、关于创新工作机制,引导协商议事,促进纠纷化解
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,由于各地差异较大,应当主要依靠地方组织农民群众自主协商解决遇到的矛盾和问题。针对各地工作中凸显出来的政策性问题,对于具有共性的问题,要在深入研究和广泛论证的基础上,提出政策建议,涉及全国性的重大政策要及时请示。对局部性的问题,鼓励各地按照“一村一策”或“一事一议”的办法,通过实行差异化、区别性的措施予以解决。下一步,我部将按照中央要求,指导地方在严格执行法律政策的前提下,因地制宜创新工作机制,充分发挥村民议事机构的作用,妥善化解确权登记颁证中的各种困难和问题。
四、关于规范农村土地流转,发展适度规模经营
中央高度重视农村土地流转和适度规模经营。近年来,土地流转速度明显加快,土地流转管理和服务水平明显提高。截至2014年底,家庭承包耕地流转面积达到4.03亿亩,占家庭承包经营耕地总面积的30.4%,经营面积在50亩以上的规模经营农户超过341.4万户,流转合同签订率达到66.7%,农户承包地规范有序流转的机制初步建立,实现了集中连片种植和集约化、规模化经营,节约了生产成本,促进了现代农业发展和农民增收。
下一步,我部将指导各地着力开展以下工作。一是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地,鼓励通过互换解决承包地细碎化问题。二是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位,村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转,禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。三是加强土地流转服务体系建设。指导各地依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台,完善县乡村三级服务和管理网络,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务,保护流转双方的权益。四是会同相关部门,推动出台财政、金融、税收等扶持政策,引导土地流向家庭农场等新型农业经营主体,发展多种形式的适度规模经营。五是推动各地因地制宜,出台与当地经济社会发展水平、生产技术条件和劳动力转移规模相适应的适度规模经营标准。
五、关于完善土地产权与金融服务体系,健全相关配套机制
党的十八届三中全会和2015年中央一号文件都明确指出,要完善相关法律法规,加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。按照中央的要求,我部2005年制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》,明确了建立土地流转合同、备案、行为监管、纠纷调处等制度,以及土地流转的原则、形式、程序和交易规则等。近年来积极指导各地依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台,完善县乡村三级服务和管理网络,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务,健全流转市场运行规范,引导土地流转双方签订书面流转合同,保护流转双方的权益。截至2014年底,已有1324个县(市)、17268个乡镇建立了农村土地承包经营权流转服务中心。
十八届三中全会《决定》提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,完善和丰富了土地承包经营权权能。2014年中央1号文件提出,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2014年中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)提出:“按照全国统一安排,稳步推进土地经营权抵押、担保试点,研究制定统一规范的实施办法,探索建立抵押资产处置机制。”2015年中央1号文件再次强调“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”。从各地开展试点情况看,主要是将土地经营权或农业生产设施等开展抵押融资。按照中央统一部署,我部将稳步推进土地承包经营权确权登记颁证工作,进一步加强土地承包经营权物权保护,为探索建立土地经营权抵押制度奠定基础。今年,我部还将配合人民银行尽快制定统一规范的实施意见,指导地方开展土地经营权抵押贷款试点。
六、关于及时总结土地承包经营权确权难题,加强法律政策支持
中央文件多次提出,要在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权。一些地方也采取多种形式对此进行了试点和探索。目前,对于“三权分置”之后承包权和经营权的涵义、权利性质等问题,如何在法律层面落实中央关于“三权分置”的要求,并使之在实践中具有较强的可操作性,还需要进行重点研究。修改农村土地承包法已列入全国人大常委会2015年立法工作计划,全国人大农业与农村委员会将认真研究提案所提建议,针对近年来农村土地承包经营中的新情况、新问题,把党中央的明确要求和行之有效的实践经验转化为法律规范,更好地发挥市场在土地资源配置中的基础性作用,保护农民的土地承包经营权益,适应农村改革和发展的现实需要。
在政策支持方面,2013、2014、2015年中央1号文件都明确提出,确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予补助。2015年1月底,我部配合财政部印发了《中央财政农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金管理办法》,明确了中央补助资金的安排、使用范围和要求。目前,中央财政已经下达农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金45.8亿元。关于您提出的“加强对农业大省、财政困难市县土地确权工作的经费支持”的建议,我们将认真研究,积极向有关部门反映。
感谢您对“三农”问题的关心,希望今后继续支持关注我们的工作。
农 业 部
2015年8月21 日
(联系单位及电话:农业部农村经济体制与经营管理司
010-59191732)